[內地新聞] 制度反腐的核心是權力結構改革

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【1月16日經濟觀察報卅記者 陳勇】中央紀委、監察部1月9日召開新聞發布會，首次以電視直播的形式通報查辦案件工作情況。中央紀委常委、秘書長、新聞發言人崔少鵬表示，紀檢、監察機關提倡實名舉報，凡實名舉報的，優先辦理，及時回復，並要求各地及時准確發布違紀違法案件信息，積極回應社會關切。這是新年伊始中央紀委首次對外釋放反腐新信號。

中共「十八大」後，「反腐」成為當下民眾關注的熱點問題之一。

在中共「十八大」報告中，胡錦濤用「致命傷害」、「亡黨亡國」來警示腐敗問題的潛在危險。強調反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長鳴，這給中國未來一個時期的反腐倡廉工作做出了新部署。

事實上，類似的表述並非胡錦濤第一次提起，在慶祝中國共產黨成立90周年和中共十八大臨近之際就曾高調重提，含義頗深。

而新當選中共中央總書記習近平更在中共中央政治局第一次集體學習時，又以「物必先腐，而後蟲生」之說警示官員，並強調「腐敗問題愈演愈烈，最終必然會亡黨亡國」。今年1月4日，習近平主持題為「堅定不移推進改革開放」的政治局集體學習。這是中共新高層在不到兩個月的時間裡再次就改革議題進行總動員。此外，當天的政治局會議還研究部署2013年黨風廉政建設和反腐工作。

中共從建黨到執政至今90余年，當下腐敗滋生蔓延，易發多發，實質問題頻現，如何從制度層面進行更有成效地反腐，成了社會各界關注的焦點。縱觀十八大之後，中共新領導層如何展開新時期的反腐工作更是備受關注。

作為國內知名的制度反腐專家，李永忠有著長達33年的紀檢監察工作經歷，從軍隊紀委到地方紀委，從市縣紀委到中央紀委，從查辦案件到理論研究，李永忠的研究成果不僅多次進入高層決策，其反腐觀點亦受到國內外廣泛關注。

為此，本報記者專訪了中紀委制度反腐專家、中國監察學院副院長李永忠，就當下反腐形勢和現狀一一釐清。

中央的決心前所未有

我們從沒在全國黨代會結束後不到一個月，就對一個中央候補委員采取「雙規」行動

經濟觀察報：現階段中國的腐敗局勢十分嚴重？

李永忠：1952年2月10日，我們槍斃的天津地委書記劉青山、張子善，他們的貪腐金額折合人民幣分別為1.8萬元和1.9萬元（劉青山，1941年3月擔任中共大城縣委書記，在他的領導下，粉碎日偽清剿，使大城縣抗日隊伍和根據地不斷壯大。日偽曾以1500塊大洋懸賞拿他）。1983年的1月17日，我們槍斃了海豐縣委書記王仲，他的腐敗金額6.9萬元。現在，如果我們以6.9萬元為標准，要槍斃多少幹部；擴大10倍，69萬元我們要槍斃多少；擴大100倍，690萬我們還會槍斃多少，敢這麼槍斃嗎？能這樣徹底清算嗎？

鄧小平在1982年時就說過，「這股風來勢很猛，不過一兩年的時間，有很多幹部卷了進去，卷進去的不是小量的而是大量的。」現在30年過去了，以這樣的速度會增加多少？以1982年為基數，至少可以乘30倍！30年來，我們有420萬受處分的黨員和公職人員。30年來，過去只有一個縣委書記被槍斃，現在省部級幹部已經被殺掉了6個，腐敗的易發多發和滋生蔓延，反腐敗形勢的嚴峻程度由此可見一斑。

因此，我理解群眾絕不赦免腐敗的想法。因為，正是有群眾絕不赦免腐敗的這樣一種態度，才能促使黨中央、中央紀委下決心認真解決面臨的嚴峻腐敗，認真解決30多年來巨大的腐敗存量和呆賬。因為任何一項重大改革，特別是能激發重大動力和帶來重大紅利的改革政策，只要堅決維護中央的權威，只要最高決策者有堅定的決心和膽識，通常在改革的初期階段，只需要有少數或者少部分幹部群眾能夠理解和支持就行了。30多年前的改革開放就是這樣起步的！

經濟觀察報：作為國內著名的制度反腐專家，你如何看待現階段中央反腐倡廉的決心和行動？

李永忠：我認為可以歸納為四個前所未有。第一，認識的清醒前所未有；第二，重視的程度前所未有；第三，直面問題的勇氣前所未有；第四，決心之大前所未有。

作為黨的總書記，三天兩談警醒，還明確講打鐵還得本身硬，表明不僅高度重視而且敢於帶頭。另外，胡錦濤在十八大的報告裡面談到了，反腐這個問題解決不好就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。這句話是胡錦濤當總書記十年說得最重的話。但習近平總書記的認識更到位，用的是愈演愈烈。胡錦濤說是甚至亡黨亡國，習近平講的是必然亡黨亡國。最後，中共「十八大」大會閉幕22天，候補中央委員李春城被「雙規」並敢於向社會公開，這個也是在黨內從來沒有過的。

經濟觀察報：在官方歷史從來沒有過的？

李永忠：對，從來沒有過。我們從沒在全國黨代會結束後不到一個月，就對一個中央候補委員采取「雙規」行動。也沒有一屆中央政治局在黨代會後，這麼短的時間做出了旨在嚴格約束自己的八條規定，並且從自身做起，自己帶頭，不封路、不封山、不封園、不鋪派，輕車簡從等，這些都是力圖要給全國人民一個新的印像。所以，從自身行動、措施和八個規定等都體現了這一屆中央領導班子前所未有的決心和行動。

制度反腐勢在必行

權力反腐，由此產生了大量的腐敗存量和腐敗呆賬，而制度反腐是解決這些存量和呆賬的最佳選項

經濟觀察報：中共建黨到執政已經90餘年，你如何看待這些年的反腐歷程？

李永忠：建黨90年來，中共反腐可以分為四個階段。即戰爭反腐、運動反腐、權力反腐、制度反腐。第一階段從1921年建黨到1949年新中國成立。反腐敗依托的主要載體是戰爭。第二個階段就是運動反腐。從1949年新中國建立到1978年黨的十一屆三中全會。依托的主要載體是群眾運動。第三階段是從1978年到2003年《中國共產黨黨內監督條例》正式頒布。這一時期反腐主要以領導人的認識程度高低、關注度強弱、決心大小為尺度。這也是權力反腐的重要標志。目前是第四階段，屬懲防結合的制度反腐逐步探索階段。

經濟觀察報：這四個階段，載體不同，弊端也不同，如何從制度層面進行更有成效地反腐？

李永忠：制度反腐最重要的標志，首先是必須設立政治體制改革特區來實驗，必須要有一個政改特區作為孵化器。因為制度反腐，講究的是政治體制改革推動下的權力結構改革，是綜合性極強的、理論指導意義極大的政改，絕不是隨便指定一個地方試試就能搞成的。

2003年，十三年磨一劍的《中國共產黨黨內監督條例》終於通過；同年12月10日，墨西哥國際反腐會議上，中國政府在《聯合國反腐敗公約》上鄭重簽字。這兩件大事，標志著制度反腐的逐步探索。但實際上，制度反腐還是相當漫長的一個過程。因為監督條例雖然頒布了，但政治體制改革卻沒有實質性推進。在黨內依然是同體監督，黨內權力結構仍然沒有改革，決策權和執行權還是合在一起，監督權也屬於黨委領導，紀委隸屬於同級黨委，而同級黨委接受監督的自覺性如何，直接決定著紀委所能開展監督的範圍、程度及有效性。換句話說，同級黨委接受監督的自覺程度，直接決定著同級紀委開展監督的力度。在這種條件下，制度反腐只能開始進行有限的探索。由於制度反腐，主要是以改革了的新的權力結構為載體的反腐，如果權力結構沒有改革，新的權力結構沒能成為新的載體，制度反腐也只能是一種良好願望而非實際行動。

其次，制度反腐需要對用人體制進行改革。在人事制度上，我們現在用的還是蘇聯模式，層層用的都是等級授職制。馬克思在142年前有這麼一句名言，「用等級授職制來代替普選制，是根本違背公社精神的。」他贊成的是普選制，民主選舉。但中共執政63年來，絕大部分是用等級授職制，很少普選。

這就造成用人上的不正之風難以避免，優秀人才難以脫穎而出。一個權力過分集中的權力結構，人才就難以脫穎而出，用人上的不正之風就難以避免。這種選人用人體制，導致蘇共執政74年就完蛋了。我們現在執政63年了，如果不趕快改的話，蘇聯的昨天就會成為我們的明天。

現在很多人特別想徹底清算30多年所形成的腐敗呆賬和腐敗存量。但是，想要徹底清算，只有兩個方法：第一，通過革命引發戰爭；第二，大搞群眾運動。但是，徹底清算後，局面會怎樣，誰又能控制這個局面？所以，最好不要去考慮用革命的手段和用群眾運動的手段來解決這個腐敗呆賬和存量的問題。否則的話，我們30多年的改革開放成果就會付之一炬。我們只能用制度反腐才能夠解決腐敗的存量和呆賬的問題，才能走出愈演愈烈的反腐困境。

制度反腐，不僅要改革舊有的權力結構載體和選人用人體制，而且需要民眾的積極支持和參與。它需要為民眾支持和參與反腐敗提供平台和渠道，讓群眾有序的積極的支持參與進來。30多年來，由於搞的一直是權力反腐，由此產生了大量的腐敗存量和腐敗呆賬，而制度反腐是解決這些存量和呆賬的最佳選項。如果靠戰爭來反腐，那就只有革命了；如果靠運動來反腐，那就搞文革了。群眾運動肯定能把這三十年的腐敗呆賬和存量解決掉，但是經濟秩序肯定會亂，清算肯定會很嚴格、很殘忍，局面肯定很難控制。因為，現在幹群關系、兩極分化等社會矛盾，比文革時要尖銳激烈得多。

政改特區是唯一出路

現實中要想走出反腐困境，不是通過戰術上的小勝，就能實現戰略上的大勝的

經濟觀察報：你多次提出反腐的突破口在於權力結構的改革上，中國的制度反腐任重道遠，那麼你覺得未來中國的反腐方向、路徑在何方？

李永忠：權力結構改革是中國制度反腐的核心。如果不改革權力結構，無論增加多少反腐的人力、物力、財力，無論加大多少懲腐的力度、強度、烈度，無論選擇多少個方向去突破，結論只有一個：不僅兩個依然，而且愈演愈烈。這已為30多年的權力反腐所一再證明。如果要說方向和路徑可以總結為十個字：突破在特區，規範在中央。

鄧小平作為改革開放的總設計師，他的頂層設計和規劃藍圖早體現在1980年8.18講話裡面。在這篇講話裡面，他已經把中國的政治經濟體制改革、黨和國家領導制度改革描繪得清清楚楚，可是我們絕少有人去認真研讀並認真領會這篇重要講話。

這些年，由於政治體制改革的阻力太大、風險太大，我們便采取繞著走的策略。黨和國家領導制度的改革受阻，就退到行政機構改革；行政機構改革難度大，就退為行政審批改革；行政審批改革遇到硬骨頭，就搞作風轉變；作風轉變還有困難，又變成了官員收入申報……在戰略上一點一點向後退，從宏觀向中觀、微觀層面後退。由於不斷繞道走，過去的淺水區也慢慢變成深水區，困境也慢慢形成並擴大。

中共中央歷屆領導都想在戰略、戰役或戰術上走出反腐困境。無論是陳雲開展三年整黨或打擊嚴重經濟犯罪活動，還是喬石加強紀檢機關隊伍建設、尉健行提出反腐敗「三項工作格局」，以及吳官正完善反腐戰略方針、賀國強重視懲防腐敗體系建設等等，這些措施都是中央高層力圖走出反腐困境的努力。但是，現實中要想走出反腐困境，不是通過戰術上的小勝，就能實現戰略上的大勝的。

中國制度反腐能否成功，關鍵取決於權力結構改革的成功與否。這些年我們經濟體制改革的成功經驗，就在於路徑正確、方向對頭。實現了以小的代價取得大的成功，成功了就拷貝。如果沒有經濟特區，我們的經濟體制改革不知道還要摸索多少年。而30年來，政治體制改革之所以穩妥有余，積極不足，說得多，做得少，關鍵就在於沒有政改特區這一政治體制改革的孵化器。致使政改之蛋，無人買單，自生自滅。於是，基層一些政改試點，活的少，死的多；肯定的少，否定的多；推廣的少，挨批的多。所以，制度反腐要想成功，必須設立政改特區。

經濟觀察報：政改實驗區還是政改特區？

李永忠：必須是政改特區，只有這樣才能和其他地方不一樣。搞政治體制改革，必須給予特殊的政策，選派特殊的人才，劃定特殊的地區。舍此「三特」，政改很難成功。蘇共並非想亡黨，蘇聯也並非想解體。但是，勃列日涅夫維穩十八年而不思政改，擊鼓傳花到了戈爾巴喬夫。戈爾巴喬夫眼見大廈已傾，面臨「不改革，等死；改革，找死」的兩難境地，慌不擇路搞改革。在一無經改特區的先行先試，二無政改特區的經驗教訓條件下，結果，改革沒有特區試點作支撐，不但沒取得成功，而且導致蘇共解散，蘇聯解體的慘痛失敗！中國現在必須盡快設立政改特區，通過政改特區的摸石頭過河，去摸政治體制改革的規律，從而確保以特區試點的成功，拷貝復制更大範圍的成功。

經濟觀察報：現在各地都在建設廉潔城市，這個與你剛才所提到的特區是不是有重合之地？它的意義又在哪兒？

李永忠：建設廉潔城市的宣傳意義大於實際意義。廉潔城市當然應該去創建，但是在現有的權力架構之下很難創構廉潔城市。

第一，當權力結構是一個過分集中的權力，這種過分集中的權力，既難以產生合格的廉潔政府，也難以產生合格的廉潔城市。個別主要領導素質好的地區或者城市有可能成為廉潔政府，但全得靠主要領導的個人品質來決定。當他一走可能就不廉潔了。深圳特區成立三十年時，深圳的市長許宗衡因貪腐被判死刑緩期兩年執行。深圳市在全國最早提出反腐保廉，打造廉潔政府，比別的城市早了十多年。深圳紀委在全國的紀委當中應該說很突出的，他們的工作是很優秀的，很多試點都是從那開始創造出來，可最後能對深圳市市長監督得了嗎？杭州蘇州也都是打造廉潔城市很早的城市，最後這兩個城市的副市長許邁永、姜人傑還是因貪腐被執行死刑，分管城建的市長因貪腐被槍斃了，這不是對廉潔政府、廉潔城市的莫大諷刺嗎？

所以說，廉潔城市這只是一個良好的願望，它的宣傳價值大於它的實用價值。但是，我並不反對他們提出這個口號，提總比不提好。但在權力不分解，權力結構不改革的情況下，這種廉潔政府和廉潔城市是很難創造出來的。香港上世紀70年代相當腐敗，他們從權力分解、權力制衡的異體監督入手，加大改革力度，盡管沒提多少口號，但卻在短短幾年時間，由亞洲腐敗相當嚴重的地區轉變為亞洲清廉指數名列第二。

制度反腐的核心是改革權力結構

在堅決維護中央權威的前提下，一定要改革過分集中的舊的權力結構

經濟觀察報：你有著33年從地方到中央紀檢工作經驗，如何評價現階段中國紀檢工作？

李永忠：現階段我們的紀檢監察工作也到了不得不突破的關口。改革開放30多年來，中紀委在治本上用的力不多，治標上力度很大。30多年來，幾乎沒有一個黨政主要領導的腐敗問題，是由同級紀委監督檢舉揭發的。而事關黨和國家命運的反腐敗鬥爭，中央紀委也還沒能提出預防為主、治本為主的戰略方針。但這並非中央紀委不願意提出，而是政治體制改革如果沒有實質推進，紀檢監察體制如果沒有實質性改革，各級紀委很難做到治本為主，預防為主，制度建設為主。

鄧小平說，必須改革黨和國家領導制度，必須改革權力結構，必須解決「權力過分集中」的「總病根」。反腐能否在治本上取得突破，紀檢監察體制能否有實質性改革，我們能否走出愈演愈烈的反腐困境，均取決於權力結構的改革。

令人欣慰的是，領導層現在也意識到權力過分集中的問題所在。正在逐步改革，建立巡視制度，就是變同體監督為異體監督，已經立馬收到效果。

經濟觀察報：互聯網的民間反腐和中央高層的高度重視，使中國進入了一個反腐高潮，你如何看待公眾參與反腐工作的？

李永忠：互聯網時代為每個公民的言論自由搭建了最大最廣最快的平台，也為網絡反腐提供了一個很好的渠道。公眾利用網絡可以直接向黨的紀律檢查機關、行政監察機關、司法機關進行舉報，減少了很多中間層級，同時還能把很多問題公開化。所以網絡反腐也已進入中紀委的報告，受到黨和國家領導人的關注。任何一種工具，有利也必然有弊。因此，也有個別人利用網絡反腐造謠誣告惡意誹謗。但總的來看，網絡反腐，利大於弊。

在我看來，權力結構是制度防腐的核心，制度反腐以權力結構為重心，最後的發展還必須與公眾的這種權利反腐相結合，這樣才能構成中國特色的反腐新模式，而不僅僅停留在制度層面上。制度反腐的最高境界就是與民眾的權利反腐相結合。制度反腐必須與民眾的權利反腐相結合，才能形成疊加效應，才能跳出反腐敗的周期律困境。

經濟觀察報：鄧小平曾說過，反腐是要靠法制的，但在當前，中國法制是一個逐步完善的過程，你如何理解這句話的涵義？

李永忠：我認為靠法制反腐就是靠制度反腐。因為制度反腐追求的目標是通過改革，以健全科學合理的權力結構，健全法律，健全法規體系，健全我們的政策制度，實現由人治到法治。靠法制反腐，就是要靠改革、靠新的權力結構來反腐。如果權力結構不改革，我們頒布再多的法條、法規、法律都無濟於事。因為，「徒法不足以自行」。比如，我們會計法頒布這麼多年，朱總理親自創辦了三個會計學院，並題詞「不做假賬」！我們培養了千千萬萬的會計員、會計師，但是有幾個不做假賬的，現行法律能保證他們不做假賬嗎？保證不了！因為我們的權力結構並未改革，我們的權力結構是個過分集中的權力結構，是蘇聯亡黨亡國的權力結構。在這種權力結構下，必然出現十八大報告所指出的「以言代法、以權壓法、徇私枉法」的情況。你法律頒布再多，你會計學院建立再多，你培養的會計師再多，可最後你連「不做假賬」這麼一個小小的問題，你都解決不了。我以為，這不僅是對「徒法不足以自行」的最好詮釋，也是對各種執行難的最好注釋。「蘇聯模式」的人治的權力結構不改革，科學合理的法治權力結構不建立，頒布再多的法律、法規、法條，也用處不大。所以，在堅決維護中央權威的前提下，一定要改革過分集中的舊的權力結構，這是制度反腐的核心所在，也是走出反腐困境的關鍵所在。