[內地新聞] 黨國英：土地制度改革與未來中國

pooky

【1月20日南方都市報卅記者陳建利 整理】

黨國英 中國社會科學院農村發展研究所研究員，宏觀經濟研究室主任、博士生導師，國務院特殊津貼獲得者

談土地制度改革與中國未來發展，首先就要問中國未來是個什麼樣子。新一屆領導人說中國要在2049年成為世界繁榮、富強、民主的國家，我的理解就是讓中國成為「美麗中國」、「富裕中國」、「健康中國」，「平等中國」、「自由中國」、「民主中國」。土地制度改革與這六個方面有非常密切的關系，圍繞著這六個方面，再來看土地制度改革。

        從「六個中國」看土地制度改革

        第一是「美麗中國」。先談一個公式：人+公地=掠奪資源。「人+土地」不一定形成對資源的掠奪，但是「人+公地」就會。在少人、無人的地方，可以實行土地公有制。但是多人的地方，若加上公地，要防止資源的掠奪，就一定要付出很高的制度成本。

        中國實行公地制度，又有十多億的人口，有沒有掠奪資源這個問題存在呢？在我看來，比比皆是。比如說城市極低的經濟密度，這就是對資源的掠奪。中國每平方公裡城市建成區所產生的GDP大概是日本的1/10，土地浪費嚴重。中國有大規模的違章建築，在歐美國家幾乎看不到違章建築。違章建築嚴重破壞了中國城市景觀，甚至在北京的一些非常著名的地方至今還有違章建築，拆不了。還有不斷擴展的「空心村」，現在全國平均水平估計在30%左右，也就是說一個村莊裡有很多房屋，院落、房屋掛著鎖頭，一年四季基本上沒有人住。

        中國社會有一個重要特點：「圍牆社會」。公安部、商務部前面有圍牆，北大、清華等各個大學都是圍牆，圍牆社會嚴重破壞了城市景觀。歐美地區的圍牆是非常少的，在倫敦，除了古堡有老圍牆之外，連白金漢宮的圍牆也非常小，小到儀仗隊要活動的時候必須在圍牆的外面，首相辦公的地方是沒有圍牆的。為什麼說「圍牆社會」也是對資源的掠奪呢？把這個地方圍起來，不允許別人使用，有門衛，要進去就會有人干涉。還有無審美水平的景觀設計，但中國無審美水平的景觀設計還有很多。地表污染、地下污染讓人觸目驚心，秀美風景地帶多被公共部門獨占。

        第二是關於「富裕中國」，可從兩個方面來理解富。首先是恩格爾系數低。一個國家國民的富裕，一定意味著低恩格爾系數。恩格爾系數就是家庭支出中用於食品的支出。中國城鄉居民的恩格爾系數大概是35%左右。一般發達的西方國家，恩格爾系數都在15%以下。富裕本質是勞動生產率提高，恩格爾系數低，說明農業部門的勞動生產率高，國民可以用較少的勞動時間就能夠解決吃飯問題。

        同時，恩格爾系數低意味著國民創新活力足。創新來自勞動者，勞動者能夠盡可能地按照自願、興趣原則選擇職業，才能創新。吃飯問題解決了，選擇職業出於興趣愛好，出於各自的比較優勢，才能找到創新的持久動力。要達到這個目的，必須提高農業勞動效率，而農業勞動效率的提高跟土地制度息息相關。

        中國當前農業生產成本比較高，農業勞動生產率大概是美國的1%。這跟土地制度有什麼關系呢？規模對成本的影響很大。通過土地的整理，可以增加15%的優質土地，通過村莊整理，可增加5%優質耕地，通過規模經營，則可以影響80%以上的農業生產成本。在江蘇調研時一個農民跟我說，如果他承包的這塊地租期不是五年、十年，而是十五年以上，他可以自己整理這一塊土地，而且整理的費用不用政府拿錢，就可以將土地的租金提高10%-20%。為什麼不能將租期由5年提到15年呢？這就跟土地制度有關系。恩格爾系數要下降，必須要改革土地制度。

        富裕中國還有一個標志，這就是中產階級要成為社會的主體。中產階級要有安身立命的財富，特別是在基礎設施好的環境裡有獨棟房屋，或與此等價的金融資產。這是歐美國家中產階級的特征，他們的窮人一般是住在樓房裡。如果對獨棟房子的面積做限制，一個家庭用160平米來造房子，以100平米為地基蓋房子，二層就是200平米，60平米作為院子，一畝地可以解決四戶人家的獨棟房子。如果是1億畝，可以做4億戶，一戶人家假定是4口人，16億人口，4億個家庭，用1億畝來解決他們獨棟房子的問題，行不行呢？原來認為做不到，缺地。真的缺嗎？

        現在的土地制度是不是允許中國多數家庭能夠有獨棟房屋呢？有關部門法規不允許，它們有容積率指標。

        第三是「健康中國」。這個問題主流的學者和政策研究者乾脆不關注，健康分為「主動健康」和「被動健康」。「主動健康」有兩個因素，一個是營養，一個是人口密度。前面已經講過，吃飯成本降低了才有可能提高營養水平，這跟土地制度有關系。人口密度為什麼跟健康有關系呢？這個問題目前被嚴重忽視了。

        我特意查閱了資料，社會心理學家通過研究發現，人口密度越高，人的心態越不好，脾氣差，人際關系不友好。這種心理上的緊張，會影響到生理上的問題，導致易患病。中國從城市平均密度來說其實不高，城市建成區每平方公裡大概是1萬人左右。可是中國城市居住區的人口密度非常高。城市中的大廣場、大馬路、大綠地，房屋的設計，也就是城市規劃，一般將居住區面積占城市總面積的比例壓在25%以下。歐美國家的情況在中國不容易看到，歐美的中小城市，你去找市政府大樓可能找不到，因為沒有顯著的標志，樓房跟周圍居民的住宅沒有什麼差別。北京密度最高的一個社區，就是在北五環外天通苑，每平方公裡5萬人。

        中國特色的城市化道路，就是希望大家住得密一些，可以不開車，要綠色、環保、低碳。其實不是這樣的，中國人該買車還是要買，甚至買車的衝動超過歐美國家，這是很有意思的事情，其實是人性使然。

        中國人在飛機上吵架、打架，因為心情不好。歐美人說中國人不會笑，怎麼會笑呢，因為心情壓抑、緊張，一個單元裡對面住的是誰你也不知道，如果人口密度低的話你會主動地拜訪。到了邊遠的西藏、新疆，不用問什麼民族，他看見你就會笑。人與人之間的緊張，對私密空間的壓榨，保持戒備。這個問題被我們忽視了，現在中國人認為吃飯是頭等大事，心理生理的健康都不必要。

        第四是「平等中國」。不是絕對的平等，我指的是公共領域的平等，面對基本的公共資源要平等。土地制度給我們提供了解決辦法嗎？也沒有。中國家庭擁有的土地面積是多少呢？有一些人講在中國建立一個土地私有制，比如說城市土地，大家的住房是70年的使用權，好了，70年到期之後肯定是合同仍然有效，可能再來一個70年，甚至不收費，所以說這種土地其實就是私有的。這個說法我認為不對。為什麼不對？即使說70年到期之後，不收費續這個合同，這個土地也不是私有的，因為無法分割哪一塊土地是你的，因為住的是樓房，充其量是這個社區共同占有土地，它是「社區公有制」，這種社區公有制有一個特點，就是賣房子就意味著你可以退出，不像中國的集體經濟很難退出，所以其實它不是私有制。農村的農民對宅基地擁有一種類似土地私有權，充其量可以這麼說，但是這個權利的可靠程度高嗎？也不是。

        第五是「自由中國」。它與土地制度的關系更密切。的確，沒有無邊界的自由。人的生活可分為兩個領域，一個是公共領域，一個是私人領域，在私人領域不受干涉，到了公共領域自由要受到約束。自由的前提和保障是公正原則，最大的公正原則是公共領域的平等，私人領域不要講平等，但在公共領域講平等。現在的問題是什麼呢，是公權大量侵占了私權，公權只應該在公共權力領域使用，無論什麼制度，都不應該干預私權。

        最後一個是「民主中國」。中國一定要樹立一個理念，「自由」先於「民主」，一定要在私人領域去維護我私有權利，而這個私有權利在經濟領域的突出表現就是對土地的擁有。未來要建立「民主中國」，就是要有一個私人的空間，要讓自由成為民主的前提，要讓官方、官員的權力「含金量」變小，盡可能地小，這些都跟土地制度有關系。

        建立和維護多元土地所有制

        這六個方面，每一個都跟土地制度有非常大的關系。

        根據這六個方面，土地制度改革要做到四點，當然都是我個人化的說法。

        首先是建立社會主義公有制與私有制相混合的多元土地制度。這裡做一個粗略的判斷，具有公共性的，私人不便擁有的土地，實行國民公有制，這樣的土地大概占國土面積的83%。具有較強社區公共性的土地，可以實行社區或者是集體公有產權制度，這樣的土地大概也占國土面積的1%。

        中國現在的農地大概是20億畝，官方說的是18點多億畝。這近20億畝土地其實公共性很弱、私人性比較強。它們再加上城市還有一些獨棟住宅，這樣的地加起來是16%。

        建立多元的土地所有制，其實還是以社會主義公有制為主導，就是這裡的83%加1%。真正要實行土地私有制的是16%。要做的第一件事，就是希望建立土地私有制。這個做法意義重大。不是不贊成公有制，中國大概84%的國土可以實行社會主義的公有制，僅僅是16%的國土可以搞土地私有制。過去對公有制的意義講得多，對私有制則主要是批判。

        黃世仁和楊白勞這個故事主要是用來批判私有制，如果土地歸黃世仁擁有的話，就說這是很惡的制度，土地歸楊白勞就好，但歸楊白勞還不是私有制嗎？這裡要轉一個彎，罪惡不是私有制本身，恰恰是對私有制的破壞，不公正地掠奪人家的私有財產，才是罪惡。

        第二，要讓多數中國家庭有可能擁有一塊地，住獨棟房屋。需求上就不說了，心理、生理上的，西方人有獨棟房子的需求，中國人也有。現在的問題錯誤地認為中國缺地。上面已經分析了，要讓中國人住上獨棟別墅，一億畝土地就夠了。我也有一個夢想，就是高官能接受這樣的觀點。

        第三，要「集體產權」，不要「集體經濟」。集體產權在法理上也可被稱為「社區共同共有產權」。這種產權形式自古以來就存在，例如，社區道路、社區宗教設施、基於宗法關系的祭祖設施、社區公學、社區公地(通常以低租金租給窮人)等等。這種集體產權，通常只涉及社區的公共生活，與社區的平等和秩序有關，而與社區農戶的經濟活動無關，所以，它不能等同於集體經濟。

        中國傳統集體經濟的特點有四：一，資產由一個社區的成員共同所有，成員退出社區時不能將資產量化分割後帶走，使成員事實上沒有退出權。二，社區共有資產不僅包括了經濟學所定義的「公共物品」，更包括了經濟學所定義的「私人物品」。三，社區共有資產的處分權事實上掌握在社區領導人手裡，社區領導人由社區成員選舉產生。四，在傳統集體經濟的產權結構中，公共事務與私人事務交織在一起，屬於私人物品的經營性資產所產生的收益通常會被用來支付社區公共需求。

        從理論上說，集體產權有其存在的根據，甚至可以說它會伴隨人類社會永久存在。但集體經濟則完全不同，它只是一定歷史時期的政治產物。我們需要集體產權，但不需要集體經濟。集體產權具有合理性，並不等於集體經濟具有合理性，這個新理念需要樹立起來。

        第四，要建立「產權明晰，用途管制；市場主導，競爭定價」的土地市場。產權明晰、用途管制，這是十七屆三中全會中央文件說的話，說得非常好。後面還有八個字「節約集約、嚴格管理」，我把那八個字改為「市場主導、競爭定價」，我希望土地管理法涉及到競爭交易的話，就是這16個字。節約集約、嚴格管理這本身不是改革的舉措，而是我們要達到的目的。

        要做到這些，中央政府主要做三件事：建立和維護多元土地所有制；耕地保護是要加強，而不是不要；在「增減掛鉤」政策框架下控制建設用地總量的增長。18億畝耕地的紅線要鞏固，甚至紅線邊緣還要擴大。這點我跟茅於軾的觀點完全不一樣，他認為耕地紅線保護不必要，我認為用途管制是必須的，我個人看法要加強耕地保護，乾脆就用「農業保護區制度」將農田保護制度取代掉。

        地方政府做什麼？首先要解決規劃民主化、法制化問題。有地方的同志說，我們這個地方新書記來了還是沒有來，就看街上有沒有人砍樹，一旦有人砍樹我們就知道肯定是新的書記來了。「規劃規劃，書記畫畫」，這個問題一定要解決，一定要解決規劃民主化、法制化問題，規劃就是地方法規，西方國家的土地規劃實踐都是這樣，規劃是法規，不能隨便亂動的，要動就一定要經過民主程序。