[內地新聞] 霧霾中喘息的中國

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【1月20日南方都市報卅記者 李靖雲 根據會議內容整理】兩百年前，英國開始成為世界工廠，而首都倫敦也被冠名「霧都」。今天中國也成為世界工廠，而恍然間，北京也成為了新的「霧都」。1月13日北京發布了第一個「霾」橙色預警，整個城市陷入一片灰色的陰沉之中，不管是天安門還是央視「大褲衩」都完全消失在視野之中，無法辨識，只有獨有的「北京咳」不斷響起，提醒你身在何處。事實上，不僅僅是北京，整個華北都陷入一片霧霾之中。現代化的發展所帶來的環境之殤，清楚明白地展現在我們面前。究竟世界工廠和環境危機之間有著怎樣的聯系，富起來的中國又應該怎麼處理環境問題？本報和中國政法大學公共決策中心特召開薊門決策專題論壇就此問題展開相關研討。

        環境治理是現代化的重要組成部分

        周宏春（國務院發展研究中心社會發展研究部室主任）：現在的環境問題，都可以歸結為現代化進程中的環境問題。那麼現代化進程是一個什麼含義？一般而言我們說可持續發展的三大支柱：經濟、社會、環保。但是可持續發展並不等於現代化。

        實際上經濟發展是現代化過程中的前端，是輸入端；而環境問題是後端，輸出端。現代化的核心是發展，是一個逐步積累的過程，是人的生活和生活質量的提高。而發展需要消耗資源，我們現在的穿衣、吃飯、出行問題，都要工業來生產。中國能源人均消費大約為2.7噸標準煤。美國人均11.8噸標準煤，美國人生活水平要比我們高，這是有能源消耗為基礎的。

        有生產，有能源消耗，就有排放，就有污染。現代化經常直觀解釋成工業化、城市化，工業化是提供我們生產，城市化是滿足我們需求的。法國曾提出一個響亮的口號「不要讓任何人離高速公路超過一公里。」這就是把人口集中到城市，因為這樣可以共享資源，另外污染排放也集中化了。

        北京霧霾天氣，讓大家想起1952年12月的倫敦霧霾事件，確實有相同的地方。很多專家說北京發展是「攤大餅模式」。其實倫敦是「攤大餅」模式的老祖宗，從一個小碼頭到一個超大城市，倫敦就是「攤大餅」發展起來的。為什麼要「攤大餅」？因為從經濟學上最劃算。分享的基礎設施的人越多，投入產出效果最好，相應的環境問題就集中。

        從現代化發展歷史來看，人類對污染問題的認識有五個階段：第一，將污染看成是增長的負面影響，資源轉化成產品有副作用的，這是客觀事實。環境保護作為部門采取的必要措施。第二，將環境污染的治理看成是生產成本的組成部分。第三，將環境看成決策考慮的因素。在生產設計時考慮環境問題。第四，把環境污染作為優化經濟活動的直接依據。國內現在已經提出：環境優化發展。第五，把環境作為發展的目標。前幾天北京霧霾彌漫，《環球時報》的主編發微博說環境問題就是環境問題，不是政治問題。我不知道他說的政治問題是什麼，民生問題是一個天大的問題，不是政治問題是什麼問題？如果關心大家的事情，不被政治家當做是重要問題，一定是不合格的政治家。

        所以我們要形成共識，要有短期見效措施，不要為長期治理留下隱患，容不得敷衍。環境是公共產品。而好的產品是生產出來的，不是建設出來的。所以在環境產品生產過程中，政府是怎樣制定標準、制定規劃、制定政策、制定法律，如何監督，這些基本原則是關鍵，而不是制造新的概念。2006年環境部大力推動搞環評，現在搞環境評優、生態文明城市創建。原來是拿大棒，現在是拿胡蘿蔔，從國外經驗來看，環保主要是拿大棒，這是環保的主要功能。這個功能要強化，不能弱化。PM2.5治理要納入強制性指標，政府做好它該做的，全社會一起努力，推動這個問題的解決。

        環保立法要加強對政府的監管

        胡靜（中國政法大學副教授）：我國對環境問題的法律對策起步，在發展中國家中其實是比較早的，美國國家環境政策法是1969年，而我們國家在1973年就出現了環境保護法的雛形，中國入聯合國後首次參加聯合國的重大活動，就是1972年在斯德哥爾摩的聯合國的人權環境會議，可以說我們國家環保法的起步比西方國家只慢半個身位。就立法體系而言我們的法律也是基本完備的，大氣、水、海洋各個層面都有比較完備的法律。

        同時我們的制度也是嚴格的，一是環評制度。環評制度在我國屬於審批體制，必須要有環保部門的蓋章，是一票否決權的。二是我國是世界範圍內為數不多的在環境新權領域統一的實現無過錯規則的國家，不區分排放污染物是公民還是企業，不區分污染侵犯的客體是個人還是財產權，也不區分排放物是有毒有害的還是其他的，日本是有限的無過錯，我們國家是整個的無過錯。所以制度是嚴格的，體系是完備的，但為何還會出現水、空氣的告急？既然立法是相對完善的，那就是執法問題、司法問題。

        所以，當前改善環境保護的對策其實重在加強執法。其一，鑒於環保部門是污染環境防治領域統一實施的監督部門，所以其執法意願和能力很大程度上決定了法律施行的效果。現在地方環保部門執法的人員，執法都受到地方政府的制約，這樣在很大程度上，地方環保部門可能不是按章辦事，而是按長（縣長、市長）辦事。環保部一位副部長在幾年說到重金屬污染時說過一句話，這個事件表面上看是企業的問題，實際根子在地方政府。問題在於，不是個別的地方政府對於環保法的執法采取抵制態度，而是相當多的地方政府，地方環保部門都采用這樣一種抵制態度。這種情況下，恐怕就不能單純地歸結為地方政府問題，而是中央和地方在這個問題上關系方面的配置出現問題。污染是企業造成的，地方政府為什麼要保護？因為地方政府出現了公司化的傾向，地方政府不再是一個單純的行政管理者，而是作為一個大公司在經營，某種程度上就是一個經濟實體。既然是一個經濟實體，就應該在環境法的法律框架中把它作為一個被規制的對像對待。所以在環境法當中規制的不應該只是企業，而應該規制地方政府，恰恰在我們的制度設計中對企業的制度設計比較完善，而對於地方政府規制這一塊是缺失的。

        對地方政府單純的管理恐怕也是有問題的，在這個地方恐怕不僅僅要大棒，也得有胡蘿蔔，不是大棒胡蘿蔔化，這是誘導地方政府，承認地方政府追求經濟的發展有正當性，地方政府的決策是雙重的，第一，在一個單一制的國家，地方政府一定是中央利益或者是國家利益的重要部分。第二，地方政府一定是地方經濟利益和環境利益的代表。決策為雙重時，面臨決策會扮演是中央在地方的利益代表，還是地方利益代表，看的是是否正當。所以我覺得應該在中央和地方政府之間的關系中減少從上到下的命令，無條件地服從，而應該選擇在政策出台時，中央給予地方一個博弈的空間。也就是說在中央和地方關系中，更多注重一種契約因素。如果一個地方的環境保護做得好，可以通過財政的方式撥給你一些項目、資金，我們可以引入美國聯邦政府和州政府之間在執法方面的經驗，給地方政府一些誘導。這樣的話使得地方政府不至於被逼成老鼠。現在環保法修改議論很多，我以為應該加入對地方政府進行規制，環境保護基本法或者環保法的修改定位應該作為管地方政府或者主要管地方政府的法。這也是未來重要的政策著力點。

        短期行動和長期治理應對環境危機

        戴亦欣（清華大學公共管理學院講師）：霧霾天氣的產生，其實是環境危機事件的發生。所謂危機都是快速緊急地發生，不在我們意料之中事情，需要我們來分析其產生原因。

        首先剖析這次空氣危機的誘因，一種是外部的，一種是內部的。外部誘因是人力無法控制的自然環境，發生霧霾天氣的重要外因，有大氣的逆溫現像，冷空氣在下、熱空氣在上，空氣流動非常少的情況，這是不受人類控制。除此之外，我們更需要認知的是內部誘因有哪些。比如汽車，目前北京機動車保有量統計是520萬輛，一般私家車每年有1.5萬公里的行程，一公里會產生20微克的PM值，那麼北京一年約有1500多噸汽車尾氣微塵排放，這是相當大的數字。比如城市供暖，去年12月北京氣溫平均30年來最低，加強供暖勢必就會導致PM值排放增加。

        除此之外，公眾對於環保認知的提升也使眾多環境事件成為環境危機的重要原因。以前也會有黃沙天氣、大霧天氣，但那時公眾不會認為這是一個危機。隨著生活水平的提升，公眾對於環境需求和認知不可避免地要提升。環境政策裡有個非常重要的倒U形庫茲涅茨曲線，曲線的橫軸是經濟發展，可以理解為收入，人均收入、人均GDP。縱軸是人類對環境的一種破壞，或者環境危害的程度。這個曲線講的是一個大家相信的道理，經濟發展初級階段人類對於環境的破壞不可避免。我們走過了工業化的進程，現在已經意識到工業化進程可能對環境造成危害。但如果大家到江西等欠發達地區去看，當地依然把工業發展、污染置於環境之上。現在非洲，數據顯示也是同樣的趨勢。但這個曲線有一個轉折點，基本是在人均GDP達到12000美元左右時，北京現在處在這樣的階段，會產生這樣一個轉折，換句話說在經濟發展到一定程度時，人類對環境的認知會達到一個新高。這時科技的提升，會有更為嚴格的環境立法。以發達國家為例，比如美國、歐盟大部分國家、日本已經過了這樣一個曲線，他們的環境在改善。現在的公眾正在聚集在最黑轉折點發展過程中的階段，所以我們會更多認識到同周圍環境相關的事件，希望把環境和經濟發展做一個更好的平衡。

        對於這樣一個危機怎麼應對？應對可分為兩部分：短期和長期。短期的應對我們叫做危機處理或者危機管理，有許多必要要素，比如說卓越的領導力，這是在危機狀況中我們是否能夠體現政府鎮定處理問題的方式。需要注意的是危機處理中政府對於信息的釋放和對於信息源提供的重要作用，我們知道在危機出來的過程中信息是最重要的一個資源，誰掌握信息？誰發布信息？這樣的信息發布是否及時，是否能夠解釋大家的一些困惑？

        還有一個信息政府也應該提供給大家，即每一個公民可以為解決問題貢獻怎樣的力量。這次霧霾天氣覆蓋範圍非常大，北京市有相關舉措，其他地方有其他舉措，比如濟南市就硬性規定所有車都應該單雙號限行，基本減少了一半的量，這是行政強制。也可以倡議，請大家減少出行，出行盡量使用公共交通工具。還有一些其他辦法，如果自調室溫，可以調到21度左右，比較低一點的溫度。在危機管理應對的措施裡，政府作為信息源的方式裡有更多需要改進的地方。

        關於長期環境的治理。實際是把危機推前，不是等到事情出了後才去應對，而是把危機轉化成風險，風險管理。胡老師提到的環境立法，包括中央和地方、經濟和環保之間的博弈，都很重要。我補充一小點，在整個環保的執行過程中，要有廣義上的政治的支持，不僅是政府重視，媒體認為它是重要的，公眾認為它是重要的，學者認為它是重要的，都是有利的政治支持。還要有一個合理的、明細解決方案。從公共理論來講，需要有一個多元化的解決方式，立法非常重要。從上到下強制執行，包括設計的指標，包括有各種各樣的規制，這是我們解決方案的一種，實際上是政府更為強制參與的解決方案。還可以建議和推廣的是其他方案，比如更為市場化的方案，或者是基於市場信息化的方案。比如每天發布PM2.5數據，定期將這種數據做詳細解讀，提供大量的研究信息說明。比如到底因為霧霾有多少人的生命受到威脅，可以從去年同樣日期階段的死亡人數做比較，也可以和前幾年類似情況下的天氣死亡人數做比較，如此可以清楚說明天氣造成多大的危害，形成示警教育。